財政部會計司有關負責人就印發《政府會計準則第9號 ——財務報表編製和列報》答記者問

    為了積極貫徹落實國務院批轉財政部的《權責發生製政府綜合財務報告改革方案》（以下簡稱《改革方案》），建立健全政府會計準則體系，規範政府會計主體個別財務報表和合並財務報表的編製與列報，近日，財政部製定發布了《政府會計準則第9號——財務報表編製和列報》（以下簡稱列報準則）。財政部會計司有關負責人就列報準則有關問題回答了記者的提問。

問：為什麽要製定列報準則？

答：製定列報準則，主要有以下兩方面原因：

　　一是建立權責發生製政府綜合財務報告製度的內在要求。新《預算法》明確要求，各級政府財政部門應當按年度編製以權責發生製為基礎的政府綜合財務報告。《改革方案》規定，各單位應在政府會計準則體系和政府財務報告製度框架體系內，按時編製以資產負債表、收入費用表等財務報表為主要內容的財務報告。各部門應合並本部門所屬單位的財務報表，編製部門財務報告。各級政府財政部門應合並各部門和其他納入合並範圍主體的財務報表，編製以資產負債表、收入費用表等財務報表為主要內容的本級政府綜合財務報告。縣級以上政府財政部門要合並匯總本級政府綜合財務報告和下級政府綜合財務報告，編製本行政區政府綜合財務報告。因此，迫切需要通過列報準則來規範政府會計主體個別財務報表和合並財務報表的編製和列報，為權責發生製政府綜合財務報告製度奠定基礎。

　　二是建立健全政府會計標準體系的迫切要求。財務報表是財務會計確認和計量的最終結果體現，有關規範財務報表編製和列報的會計規定是會計準則體系的重要組成部分，國際公共部門會計準則和我國企業會計準則體系均對財務報表列報及合並財務報表進行了規範。2015年我部出臺的《政府會計準則——基本準則》對政府財務報表的內容和結構進行了原則性規定，明確要求政府會計應當根據相關規定編製合並財務報表。2017年我部出臺的《政府會計製度——行政事業單位會計科目和報表》（以下簡稱《政府會計製度》）對行政事業單位個別財務報表的格式及填製說明進行了規定，但並未對財務報表編製的基本要求以及合並財務報表的編製和列報等進行規定。因此，製定列報準則，是建立健全政府會計標準體系的迫切要求。

問：列報準則起草發布的過程是怎樣的？

答：政府財務報表、特別是政府合並財務報表的編製問題，是國內外政府會計理論界和實務界公認的會計難題，也是權責發生製政府綜合財務報告製度改革的關鍵問題。為此，我們按照立足國情、適度借鑒的原則，積極推進本準則的起草工作，主要經歷了以下過程：

　　一是開展課題研究階段。2015年至2017年我們設立了三項課題，從多個角度對政府財務報表的理論和實務問題等進行深入研究，對政府財務報表列報要求和政府合並財務報表的合並原則、合並範圍和合並程序等問題提出了政策建議。相關課題的研究成果為規範財務報表的編製和列報奠定了堅實的理論基礎。

　　二是起草準則討論稿和征求意見稿階段。2018年初，我們在前期研究基礎上，積極借鑒《國際公共部門會計準則第6號——合並財務報表和單獨財務報表》和《企業會計準則第30號——財務報表列報》《企業會計準則第33號——合並財務報表》等準則的相關規定，並適度吸收我部近年來推進的權責發生製政府綜合財務報告試編和試點工作中的經驗和成果，於5月份形成了列報準則討論稿。隨後，我們廣泛征求了部分政府會計準則委員會咨詢專家、參與政府綜合財務報告試點編製的工作人員以及個別註冊會計師和軟件公司人員的意見，在此基礎上對討論稿進行了修改完善，形成了準則征求意見稿。

　　三是公開征求意見階段。2018年7月份，我們印發了《關於征求<政府會計準則第X號——財務報表編製和列報（征求意見稿）>意見的函》（財辦會〔2018〕22號），面向中央各部門單位、地方財政廳（局）、財政部駐各地專員辦公開征求意見，同時也征求部內相關司局和政府會計準則委員會咨詢專家的意見。截至2018年10月，我們共收到各方書面反饋意見100份，其中，提出意見建議的共48份，涉及216條具體意見和建議。另外，很多咨詢專家和社會公眾還通過電子郵件、電話等方式提出了意見建議。反饋意見總體上對征求意見稿表示贊同，有關方面也針對其中的具體內容提出了一些意見和建議。

　　此外，我們還依托財政部政府會計準則製度建設與實施工作聯系點單位開展實地調研，就準則征求意見稿相關問題聽取實務部門的意見並進行深入討論，不斷對征求意見稿進行修改完善。

　　四是送審發布階段。2018年10月份以來，我們對所有反饋意見一一進行了梳理和分析，就其中主要問題與有關各方進行了多次溝通後達成共識，並根據有關反饋意見和建議對準則征求意見稿進行了修改和完善，形成了送審稿。12月以來，經會計司技術小組審核和司務會審議並據此進一步修訂完善後，啟動部內會簽和報批程序，最終於12月26日由部領導簽發。

問：列報準則的主要內容是什麽？

答：列報準則主要規範了政府會計主體財務報表的編製和列報，具體內容由正文和附錄兩部分組成。

　　正文共四章61條：第一章為總則，主要規定本準則的製定依據、財務報表的概念和組成、本準則適用範圍；第二章為基本要求，主要從編製基礎、可比性、重要性、流動性、會計期間等方面規定財務報表編製和列報的基本要求；第三章為合並財務報表，分合並程序、部門（單位）合並財務報表、本級政府合並財務報表、行政區合並財務報表和附註五節內容，對各級次合並財務報表的概念、合並範圍、合並程序和合並報表列示項目等進行了規定；第四章為附則，主要規定本準則的未盡事項以及生效日期。

答：關於列報準則，需要說明的重要事項有：

　　一是關於列報準則的適用範圍。現行企業會計準則體系和國際公共部門會計準則體系中，對於財務報表列報和合並財務報表分別兩項準則進行規範，但財務報表列報準則的規定既適用於個別財務報表，也適用於合並財務報表。考慮到目前政府會計相關製度中已經對個別財務報表的格式和編製等要求進行了規定，為更好地協調會計準則製度的關系，本準則將財務報表列報和合並財務報表兩部分內容有機結合在一起，主要規定財務報表（包括個別財務報表和合並財務報表）列報的基本要求和合並財務報表的編製與列報。此外，為了與其他政府會計準則製度協調，列報準則規定，行政事業單位個別財務報表的編製和列報，還應遵循《政府會計製度——行政事業單位會計科目和報表》的規定；其他政府會計主體個別財務報表的編製和列報，還應遵循其他相關會計製度。其他政府會計準則有特殊列報要求的，從其規定。

　　二是關於合並財務報表的組成。新《預算法》第九十七條規定，各級政府財政部門應當按年度編製以權責發生製為基礎的政府綜合財務報告，報告政府整體財務狀況、運行情況和財政中長期可持續性，報本級人民代表大會常務委員會備案。《改革方案》明確提出，各級政府財政部門應合並各部門和其他納入合並範圍主體的財務報表，編製以資產負債表、收入費用表等財務報表為主要內容的本級政府綜合財務報告。因此，本準則規定的合並財務報表由合並資產負債表、合並收入費用表和附註構成。

　　三是關於合並範圍的確定。合並範圍的確定是合並財務報表的關鍵。企業合並財務報表的合並範圍以控製為基礎予以確定，而控製一詞主要基於投資方與被投資方的股權控製關系，如何判斷控製在實務中存在一定困難。由於政府會計主體之間通常並不存在類似企業的投資控製關系，因此，政府合並財務報表合並範圍不能直接以控製為基礎確定。為了提高政府合並財務報表的可操作性，本準則沒有引入控製概念及其判斷標準，而是在立足我國國情基礎上，對不同級次合並財務報表的合並範圍進行了原則性規定，即部門（單位）合並財務報表的合並範圍一般應當以財政預算撥款關系為基礎予以確定，部門（單位）所屬的企業不納入部門（單位）合並財務報表的合並範圍；本級政府合並財務報表的合並範圍一般應當以財政預算撥款關系為基礎予以確定；行政區政府合並財務報表的合並範圍一般應當以行政隸屬關系為基礎予以確定。另外，考慮到列報準則主要側重規範合並範圍確定的原則，具體合並範圍將由財政部另行規定。

　　四是關於合並財務報表項目及格式。報表項目及格式是列報準則的重要內容，本準則對部門（單位）、本級政府、行政區政府合並資產負債表和合並收入費用表至少應該單獨列示的項目進行了明確規定。但是，在合並報表具體格式上，列報準則僅規定了部門（單位）合並資產負債表和合並收入費用表的格式，關於本級政府合並財務報表、行政區政府合並財務報表的格式以及部門（單位）合並財務報表附註的披露格式將由財政部另行規定。

問：關於列報準則，下一步還有哪些工作要做？

答：如前所述，列報準則主要對政府財務報表的編製和列報進行了原則性規定，但從合並財務報表編製角度而言，還有很多問題亟待明確。下一步，我們將會同部內有關司局深入開展研究，立足我國實際情況，就列報準則的實際應用問題開展以下工作：一是明確各級合並財務報表的具體合並範圍；二是明確本級政府合並財務報表、行政區政府合並財務報表等的格式；三是及時解決政府合並財務報表編製過程中涉及的會計處理問題。